L’Organisation Sioniste Mondiale de 1897 à 1948 : Le gisement institutionnel de l’Etat d’Israël

« A Bâle j’ai fondé l’Etat juif », écrit Theodor Herzl écrit dans son journal, en septembre 1897. Ces mots sont ceux du journaliste juif autrichien qui a fondé l’Organisation Sioniste Mondiale (O.S.M.). Cette organisation à but non-lucratif, dont le siège social se trouve aujourd’hui à Jérusalem, en Israël, a été pendant un demi-siècle le fer de lance du mouvement sioniste.

Au sens moderne du terme, le sionisme renvoie à l’idée d’un retour du peuple juif vers la Terre Promise, et son établissement au-travers d’un Etat souverain. La ‘aliyah, la montée vers la terre biblique d’Israël, est un objectif qui a toujours existé, mais qui est longtemps resté propre à des franges restreintes : rabbins, universitaires, intellectuels religieux… Le mouvement sioniste, lui, s’est propagé au sein de populations très majoritairement européennes à partir du XIXe siècle, notamment parmi les élites intellectuelles et laïques de la communauté juive d’Europe centrale et de l’Est. Les pogroms, expulsions, pamphlets et autres exactions anti-Juifs - encore légion dans certaines régions alors que l’Europe était supposée avoir embrassé les Lumières et la modernité - ont motivé de nombreux Juifs européens à revendiquer leur droit de résidence, voire de souveraineté sur une terre sur laquelle ils ne seraient jamais l’Autre, l’Etranger : celle que Dieu leur a promise, correspondant à la région historique de la Palestine, alors sous domination ottomane.

L’approche qui en sera faite n’est pas une analyse de constitutionnaliste proprement dite mais relève davantage d’histoire et de science politique comparées, entre les systèmes antérieurs et postérieurs à 1948. Ce regard critique sur les institutions relèvera de la chose politique, en tant qu’il tiendra également compte des acteurs individuels de l’Organisation Sioniste et de ses émanations. En effet, l’intégration des institutions de l’OSM à l’infrastructure étatique israélienne s’est parallèlement accompagnée de l’intégration de tout un personnel, accroissant l’effet de continuité entre l’appareil de l’Organisation et Israël. L’establishment des premières décennies de l’histoire d’Israël est issu d’un sérail relativement homogène, issu des rangs de l’Organisation Sioniste et ses satellites. Jusque dans les années 1970, la quasi-totalité des dignitaires et responsables politiques israéliens sortait, soit des rangs de la nébuleuse de l’OSM, soit des puissants conglomérats européens de gauche tels que la Histadrout, le Mapaï, ou Po’alei Tzion – Golda Meir est par exemple une des chefs d’Etat à être davantage issus de cette « caste socialiste ».

Rappelons également que l’OSM, qui existe encore aujourd’hui, ne sera ici considérée que dans le premier demi-siècle suivant sa création, autrement dit, jusqu’à la proclamation d’indépendance de l’Etat hébreu.

Pendant les vingt premières années de son existence, l’Organisation Sioniste Mondiale a su tisser un vaste réseau d’influence, en ralliant à elle la grande majorité des congrégations revendiquant les idéaux sionistes, y compris celles qui lui étaient antérieures, à l’instar du mouvement russe ‘Hibbat Zion, fondé en 1881. Le Mandat britannique sur la Palestine, instauré en 1920 suite au conflit mondial, accéléra conséquemment le développement de l’OSM. Son implication dans l’organisation de la ‘aliyah, l’accroissement de son nombre d’adhérents, et la légitimité conférée par le soutien politique britannique, l’ont érigé en un vaste complexe organisationnel. Tant et si bien que le Congrès Sioniste Mondial, consortium de l’OSM réuni tous les un, deux ou trois ans, vota en 1920 la création d’une branche exécutive qui serait implantée en Palestine : l’Agence Juive. Cette séparation traduit alors la conscience qu’avait l’Organisation de l’envergure qu’elle avait atteinte et des moyens qu’elle avait acquis. Dans les trois pouvoirs traditionnellement distincts par la doctrine constitutionnaliste, la première étape d’une séparation entre eux s’est ici opérée : le pouvoir législatif de l’OSM d’un côté, et le pouvoir exécutif de l’Agence Juive de l’autre …avec une prédominance de la première.

L’OSM, par la création de l’Agence Juive, a ainsi vu ses ambitions et la réalisation de son programme se concrétiser significativement par la création d’une représentation directe et officielle, présente auprès des communautés juives de Palestine. Alors que bon nombre des associations et congrégations sans étiquette religieuse étaient essentiellement des partis et des syndicats de travailleurs, l’Agence Juive s’est imposée comme une véritable autorité auprès du yishouv. Ses moyens humains et financiers, lui ont progressivement conféré de facto des pouvoirs d’ordre administratif, puis reconnus de droit par l’autorité britannique mandataire, qui a fini par désigner l’Agence Juive comme organe représentant tout le yishouv palestinien devant la Couronne.

Pendant toutes les années 1920, l’Agence Juive, dont la politique était définie lors des Congrès Sionistes tenus en Europe, s’impliqua dans tous les domaines relevant des affaires publiques et locales des Juifs de Palestine : enseignement, développement des kibboutzim (fermes agricoles), mais aussi et surtout la gestion de l’immigration. Les prérogatives croissantes de l’Agence, sa responsabilité devant les Britanniques, et la distance géographique vis-à-vis des instances décisionnaires européennes de l’Organisation Sioniste, ont finalement abouti à une séparation entre l’Agence et l’OSM, en 1929, pour faciliter le travail des deux entités. Bien entendu, le personnel et la ligne politique de l’Agence Juive restèrent dans la continuité des idéaux de l’Organisation, et la relation d’influence maintenue entre les deux organismes resta étroite …et l’est toujours aujourd’hui.

L’exemple le plus évident et représentatif est celui de Haïm Weizmann, premier Président d’Israël. Sa victoire est d’une symbolique forte puisque pendant une vingtaine d’années, ce dernier a présidé l’Organisation Sioniste Mondiale. Considéré comme l’héritier de Theodor Herzl, il a durablement marqué l’Organisation, en cherchant à s’attirer le soutien et les fonds d’une communauté toujours plus vaste, et pas seulement restreinte à une élite bourgeoise aux tendances socialistes. Au-delà du seul cadre de l’OSM, il est considéré comme un des pères fondateurs du sionisme moderne. Au regard de l’unanimité de sa popularité, tout particulièrement au lendemain de la Guerre, son élection ne surprit pas.

Levi Eshkol, lui, a été nommé troisième Premier Ministre d’Israël, avec un mandat marqué par la victoire de 1967 de la Guerre des Six-Jours. Rapidement élu comme délégué de l’Organisation, il a été particulièrement impliqué au sein de l’OSM, en qualité de représentant à Berlin, notamment dans les premières heures du IIIe Reich. Il a pu engager les premières négociations avec les Nazis pour faire émigrer les populations juives vers la Palestine. Outre son portefeuille ministériel, la création de la compagnie nationale de distribution d’eau, Mekrorot, est de son fait. Existant déjà sous le Mandat Britannique, elle a été nationalisée rapidement après la déclaration d’Indépendance et assure même la distribution d’eau dans les Territoires Palestiniens de nos jours.

Si, de son côté, l’Agence Juive ne jouit pas d’un portefeuille ministériel, le rôle qu’elle occupe dans la gestion de la ‘aliyah et l’installation des nouveaux immigrés la rend indispensable dans le dispositif administratif israélien, en témoignent les trois millions de dossiers qu’elle a pris en charge depuis sa création. Par ailleurs, un sixième de son financement provient de nos jours de l’Etat lui-même, le reste venant très majoritairement de dons et du fonds de réparation de l’Allemagne. Les différentes personnes ayant assumé sa présidence ont également constitué un large contingent de hauts cadres de l’administration israélienne, dès la constitution du premier gouvernement. L’Agence Juive a donné à l’Etat hébreu son Premier Ministre le plus emblématique, David Ben Gourion, avec douze ans de service en tant que chef du gouvernement. Plus grand contributeur à l’architecture du nouvel État, toute la décennie des années 1950 est marquée par son mandat. Sa pérennité se doit en très grande partie à la popularité incontestée dont il a joui, après plus de dix ans de direction de l’Agence Juive. La gestion presque gouvernementale des affaires liées au yishouv opérée par l’Agence sous ses directives, a fait de lui un chef attendu par la population juive au moment de la création d’Israël. En première ligne face aux Britanniques pour discuter des modalités de l’Indépendance, c’est lui qui proclama la création de l’Etat, et qui devint chef de l’Etat à titre provisoire en 1948.

L’effet de gravitation du mouvement sioniste autour de l’Organisation Sioniste Mondiale s’illustre également dans l’intérim qu’a assuré Golda Meir, première femme à la tête de l’Etat hébreu, à la tête de l’Agence Juive, en 1946. Davantage impliquée dans les organisations politiques de gauche, ces dernières ont toujours gardé un lien étroit avec l’OSM et ses filiales. Il n’a pas été rare que des membres haut-placés de ces conglomérats occupent parallèlement des postes dans un bureau relevant de l’Organisation Sioniste, le meilleur exemple étant David Ben Gourion, investi tant dans l’Agence Juive que dans le Mapai, le parti des travailleurs. C’est notamment cette porosité qui expliqua l’intérim assuré par Golda Meir au sein de l’Agence Juive. Ce sont ces représentants de l’OSM versés dans le militantisme socialiste qui donneront le ton de la tendance politique israélienne jusqu’à la fin des années 1970.

Outre la direction de l’Agence Juive, ses divers départements ont également été un vivier de futurs dirigeants au sein de l’Etat. Moshé Sharrett, premier Ministre des Affaires Etrangères et successeur de David Ben Gourion en tant que Premier Ministre, était un membre actif au sein de l’Agence Juive. A la tête du département politique de l’Agence à partir de 1933, son expérience dans la représentation politique du futur Israël et dans les relations étrangères, était déjà celle d’un « diplomate officieux » chevronné au sein de l’Agence. Dans une attribution similaire, Eliezer Kaplan, nommé Ministre des Finances dès 1948, a été trésorier de l’Agence Juive pendant quinze ans.

L’Organisation Sioniste Mondiale a également su être précurseur dans les questions banco-financières. Dans une dynamique comparable à celle de la création de l’Agence Juive, les initiatives et les décisions prises à dessein logistique dans ces affaires, ont su muter en outils suffisamment fiables pour être intégrés à la nébuleuse institutionnelle israélienne après 1948.

La structure la plus représentative du pragmatisme herzlien en la matière, est le Jewish Colonial Trust, créé dès le deuxième Congrès Sioniste, en 1899, en tant que premier organe de financement de l’Organisation Sioniste Mondiale. De ce Jewish Colonial Trust émane une filiale, en 1902, destinée à s’implanter directement en Palestine : il s’agit de l’Anglo-Palestine Bank. L’utilité première de cette banque était d’assurer les importations et les transactions, tout particulièrement les achats de terres. A l’époque, la Palestine encore sous domination ottomane voyait certaines de ses parcelles de terres arables rachetées par les fonds du mouvement sioniste. C’est dans ce type d’activité que la prospérité de l’Anglo-Palestine Bank se développe, dopée par l’ouverture de succursales sur tout le territoire.

Le quasi-monopole de la filiale au moment de l’indépendance d’Israël a, sans surprise, suscité l’intérêt de l’Etat nouvellement créé. Le gouvernement fraîchement formé a désigné l’Anglo-Palestine pour imprimer les premiers billets des nouvelles devises, la livre israélienne, consacrant la légitimité et la reconnaissance du statut de la banque. Dans la même dynamique que l’Agence Juive, l’Anglo-Palestine Bank a abandonné une partie de ses prérogatives, comme l’achat de terres, pour se consacrer à des activités commerciales classiques et à soutenir la construction du nouveau pays. Le nom qu’elle a adopté en 1950, traduit lui aussi cet esprit : la banque Anglo-Palestine devient officiellement la Bank Leumi, littéralement « la Banque Nationale ». Aujourd’hui, elle est la banque la plus importante d’Israël, avec l’Etat comme actionnaire majoritaire, à près de 15% des parts, et est considérée comme la « fille aînée » de la Bank of Israel, du fait de son ancienneté, de sa prééminence et de l’effort fourni lors de la crise des actions de 1983, au cours de laquelle elle a été momentanément nationalisée.

Un autre aspect du pragmatisme organisationnel de Herzl est la création du sheqel sioniste. La mission confiée à la Banque Anglo-Palestine d’émettre les premiers billets israéliens n’est pas la première victoire dont l’Organisation Sioniste Mondiale puisse se vanter. En effet, antérieurement à cela, l’ébauche d’un système monétaire a été pensée dès les premiers Congrès Sionistes. Le sheqel a été défini comme une unité de valeur, à la manière d’une devise évaluée en bourse, permettant la participation à l’achat de terres, mais aussi le droit de vote et d’éligibilité au cours des Congrès. Pour une somme définie par les délégués de l’Organisation Sioniste, les adhérents potentiels devaient acheter un sheqel pour voter ou se présenter comme délégué potentiel. Outre l’accès aux suffrages, le sheqel était le moteur de « l’effort de guerre » du mouvement sioniste. La puissante symbolique liée à cette monnaie dont le nom renvoie aux pièces versées aux prêtres du Temple de Salomon, d’après la Bible hébraïque, a été employée dans d’importantes campagnes de sensibilisation (parfois qualifiée de propagande au regard de l’objectif politique poursuivi). Pendant cinquante ans, le sheqel, à mi-chemin entre la devise et l’action bancaire, a été un pilier de l’Organisation Sioniste et de ses organismes satellites, constituant sa première source de revenus. Il n’a pas été émis en liquidités, ne pouvant être échangé ni en Europe, ni en Palestine, mais son rôle d’unité de valeur au même titre que le lingot d’or ou le baril, relève d’un tour de force pour une congrégation comme l’OMS, qui ne comptait que quelques milliers d’adhérents lors de sa création. David Ben Gourion, premier Président d’Israël, dira de ce sheqel qu’il fut un «gage de citoyenneté» pour les Juifs de diaspora et du yishouv.

La continuité n’est ici que formelle, mais il est intéressant de noter que la monnaie ayant succédé à la livre israélienne en 1980 a été baptisée sheqel, un nom qui se veut porter en lui l’esprit pionnier et démocratique du sheqel herzlien des Congrès Sionistes.

Parmi les Juifs issus des Premières ‘Aliyah, à partir de la fin du XIXe siècle, nombreux sont ceux qui ont été mus par un sentiment conquérant, les poussant à s’armer et à se fédérer en milices. Les différentes révoltes, récurrentes sous le Mandat britannique, ont nourri une animosité de ces milices vis-à-vis des Arabes, perçus comme une menace, et vis-à-vis des Britanniques, considérés comme hostiles au développement du foyer juif. Le Lé’hi, l’Irgoun, la Haganah, sont les principaux groupes armés de pionniers juifs connus pendant la première moitié du XXe siècle. Du fait de leurs actions clandestines, de leur nature irrégulière, et de leur dotation illégale d’armes, les autorités britanniques n’ont pas tardé à les identifier comme des organisations terroristes et à les traquer …sauf une.

En effet, la Haganah est la seule à avoir bénéficié de la grâce des Britanniques, malgré son statut non-officiel paramilitaire. La principale raison derrière cette exemption fut l’allégeance un premier temps officieuse de la Haganah envers l’Agence Juive. Contrairement aux autres groupes armés, celle-ci a accepté de se soumettre à la hiérarchie d’une autorité juive, en l’occurrence la branche exécutive de l’Organisation Sioniste Mondiale. En toute logique, l’éthique régnant dans les rangs de la Haganah, insufflée par l’Agence, était fidèle aux idéaux revendiqués par l’OSM : mixité, modèle égalitaire et démocratique, religiosité très modérée, socialisme, etc étaient des valeurs très tôt enseignées au sein de la milice. L’accroissement des pouvoirs publics et administratifs de l’Agence Juive dans les années 1930 s’est donc étoffé d’une prérogative normalement étatique, celle de la violence légitime.

La Haganah, jouissant alors de la bienveillance des Britanniques, a ainsi été sollicitée par l’autorité mandataire pour tenter de démanteler les autres milices, et même équipée pour se préparer à affronter les troupes allemandes de l’Afrikakorps, très tôt présentes dans l’Egypte voisine, au cours de la Seconde Guerre Mondiale. L’organisation militaire supervisée par l’Agence Juive, la reconnaissance britannique la consacrant presque en armée régulière, ont fait de la Haganah un corps armé homogène, fidèle, structuré et éprouvé au baptême du feu.

Sa participation victorieuse à la Guerre Civile (ou Guerre d’Indépendance) en 1947-1948 face aux troupes arabes palestiniennes, lui a inévitablement conféré un statut officiel lors de l’Indépendance. La Haganah est ainsi devenue l’Armée de Défense d’Israël (en hébreu : Tséva ha-Haganah lé-Yisra’èl), nom qui n’est pas sans rendre hommage aux origines de la structure armée.

Le basculement vers l’Indépendance a donc vu l’allégeance de la Haganah se reporter sur le gouvernement et l’Etat, et non plus vers l’Agence Juive et l’Organisation Sioniste. Toutefois, cette allégeance de jure n’est pas un un revirement idéologique, puisque l’armée a elle aussi été encadrée pendant les premières décennies d’Israël par un corps d’officiers largement issus de la Haganah, alors imprégnée des idéaux des pionniers de l’OMS et de l’Agence Juive. Le caractère universel, social, et la mixité promue par ces entités se sont tous retrouvés dans les valeurs revendiquées par l’Armée de Défense d’Israël.

Le secteur militaire israélien, institution aujourd’hui controversée par une partie de la population mais longtemps restée respectée de façon unanime, a connu une caste à part entière de chefs d’état-major issus de la Haganah. La régularisation de l’entité paramilitaire s’est suivie d’un transfert presque intégral de ses têtes pensantes. Leur valeur avait été éprouvée lors de la guerre de 1947-1948 et de la protection de populations qu’elle a impliquée. Considérés comme des héros de la Nation, ces chefs sont inscrits au panthéon de l’histoire nationale et culturelle, les faits d’armes étant la charpente du sentiment patriotique dans l’imaginaire israélien. Par exemple, Yaakov Dori, puis Moshe Dayan, chefs d'État-Major, étaient de ces gradés de la Haganah rompus aux combats de la première guerre israélo-arabe, sans oublier de mentionner Yitzhaq Rabin, considéré comme le Premier Ministre (1992-1995) le plus engagé dans le processus de paix entre Israël et Palestine, qui s’est lui aussi engagé dans la Haganah dès l’adolescence, et devenu chef d’Etat-Major en 1964. Au-delà des seules fonctions militaires auprès du gouvernement, les anciens de la Haganah ont également rejoint des fonctions politiques classiques, l’exemple le plus parlant étant Yitzhaq Navon, cinquième Président d’Israël, après une longue carrière dans les rangs de la Haganah.

Au regard du transfert de hauts responsables de l’Organisation Sioniste Mondial vers l’administration de l’Etat israélien, ainsi que du mimétisme de l’agrégat institutionnel de ces deux structures, les paroles de Theodor Herzl ne semblent pas exagérées. Considérant le long développement d’organisations aux responsabilités délimitées par l’OSM sur toute la première moitié du XXe siècle, la Déclaration d’Indépendance de 1948 s’apparente davantage à un palier franchi ou une reconnaissance, qu’à un véritable commencement. La création de l’Etat hébreu a ainsi eu pendant une vingtaine d’années les traits d’une véritable extension de l’Organisation Sioniste. Dans sa capacité à négocier avec différentes autorités étatiques (le Royaume-Uni et l’Empire ottoman, en particulier), à se doter de prérogatives de puissance publique et à jouir de pouvoirs habituellement propres à un Etat, l’OSM a réussi à repousser les limites des compétences d’une organisation non-gouvernementale. La facilité avec laquelle l’Organisation et ses dirigeants ont réussi à investir les fonctions de direction de l’Etat témoigne du statut de proto-Etat que l’OSM avait atteint, d’autant plus que cette transition politique s’inscrivait dans un contexte peu commun. Le départ des Britanniques, les bouleversements démographiques (citons l’exode des Arabes palestiniens ainsi que l’afflux toujours croissant d’immigrés juifs au lendemain de la Seconde Guerre Mondiale), les dégâts du conflit, et la création du régime, sont autant de facteurs qui auraient pu entraver la stabilité et la continuité d’un nouvel Etat.

Sans le travail de l’Organisation Sioniste Mondiale, la création de l’Etat hébreu n'aurait été inenvisageable en si peu de temps. Des acteurs externes à l’essaim de l’OSM ont certes contribué à l’établissement et à la création de l’Etat, mais l’installation et la sécurité des populations, la base de nombreux services publics, et le développement d’une élite technocratique israélienne, relèvent du fait de l’Organisation. Comme l’affirme Theodor Herzl, l’ampleur du chantier institutionnel débuté dès la création de l’Organisation Sioniste Mondiale amène à faire remonter la véritable genèse de l’Etat hébreu à 1897, plutôt qu’à 1948.

Georges Ayache Les Douze piliers d’Israël (2019)

Ilan Greilsammer Le Sionisme (2005)

Henri Bentégeat Chefs d’Etat en guerre (2019)

David Ben Gourion Les Israéliens et les autres Juifs (1959)

United Shekel Committee and Central Election Board of Great Britain and Ireland History of the Shekel (1956)

Michel Abitbol Histoire d’Israël (2018)

Les Clés du Moyen-Orient Sionisme et création de l’Etat d’Israël (2018)

Site de l’OSM : www.wzo.org.il

Jewish Virtual Library Zionism: World Zionist Organization (WZO)

The Central Zionist Archives The Zionist Shekel (2017)

Discours de Theodor Herzl au Premier Congrès Sioniste (1897)